国外煤层气产业政策对我国的启示-【zixun】

国外煤层气产业政策对我国的启示

中国页岩气网讯：纵观世界各国煤层气产业的发展史，许多国家如美国、澳大利亚、加拿大等都实施了一些促进煤层气产业发展的重要政策。其中以美国和澳大利亚最为典型。

美国之所以取得煤层气大规模产业化开发的成功，在很大程度上得益于美国政府的鼓励政策，主要包括：时机得当、力度足够、针对性强的税收扶持政策，技术研发和开采试验的财政政策（由联邦政府提供），限制垄断的管道政策以及环境、投资等配套政策。澳大利亚政府也出台了对煤层气产业的相应鼓励政策，比如通过垂直划分矿业权鼓励开发煤层气；鼓励管网投资与建设、制订强制性措施保证煤层气的开发利用；加强煤层气勘探开发与转化（发电）的管制，有的地方政府还规定了煤层气发电量在总发电量中的强制性比例，促使企业通过燃烧发电利用煤层气等。此外，澳大利亚政府对煤层气的法律界定也很明晰，政府虽然不参与开发，但强化监管职能。

结合国内煤层气产业发展的具体情况，笔者认为今后在煤层气的产业发展方面，我国应着力做好以下几方面的工作：

第一，应以税收优惠和财政支持为突破口，加强鼓励和扶持煤层气产业发展的政策力度。

从美国的煤层气产业发展经验可看出，在其发展的初期，政策扶持和税收补贴是煤层气产业发展的主要推动力，这促进了短期内形成大规模产业化开发的热潮，奠定了美国煤层气产业快速发展的基础。

煤层气税收优惠政策的基本原则应主要包括：应着重针对煤层气产业发展的初期，以促进煤层气产业快速形成和发展；应以提高煤层气的市场竞争力为导向，通过直接的税收补贴使煤层气能够与常规天然气进行竞争，并使其在优惠期内始终保持这种市场竞争力；应实行针对煤层气生产企业的“先征后退”政策，即：先按税法征税，后根据税收优惠政策给予补贴。如果税收优惠得当，在多数情况下，煤层气生产企业得到的税收补贴比上缴的税款要多，从而可得到实惠，以提高煤层气生产企业的积极性。

财政支持政策则应主要集中在技术开发、设备更新改造方面，将煤层气勘探、研发等纳入到优惠政策中并促进煤层气的终端消费和煤层气产业化，同时还应针对CDM项目实施企业补贴制度。这些支持政策对煤层气开发利用企业而言，一方面降低了成本，提高其投资回报率，另一方面，提高企业研发抽采利用先进技术和设备及申报CDM的积极性。不仅能够实现碳减排的环境效益，也能从经济效益上扶持企业的发展。

第二，加强支线输气管网等基础设施建设，同时提高管输效率，强化管网设施监管。

美国能在10年之内迅速发展煤层气产业，一个重要原因在于其发达的天然气管网和基础设施使得煤层气生产和利用实现紧密结合，减少了初期成本，快速实现了经济效益。

当前，我国天然气主干线管网虽初具规模，但支线管网建设还很不完善，且管网设施监管薄弱。我国煤层气基础设施也比较匮乏，输配管网尚不完善，支线管网和用户设施也不普及，很多城市没有大规模普及燃气管网，且煤层气开发潜力较大的地区反而相对缺乏天然气管网和基础设施。

多年来，由于我国天然气产业市场化程度不够，市场准入、市场监管、市场退出机制和政策不完善，导致天然气产业的市场环境未能发生显著改变，无序竞争、市场分割和分散重复建设干线输配气管网等现象时有发生。尤其是中游环节的长输管网等自然垄断领域缺乏现代监管机制，管网建设和经营出现了上下游之间、国内各煤层气公司之间管网分割的局面。因此，在全国天然气管网规划中应加强对煤层气管网的建设，这对煤层气产业发展来说至关重要。

第三，健全煤层气产业相关法律法规，重点要厘清煤层气与煤炭的关系。

通过比较国外主要资源国的煤层气开发利用政策，特别是各国关于煤层气权属和开发的法律规定，其共同的特点是矿业开发商负有法律责任处理好煤层气与煤炭的关系。

许多学者和媒体都将气矿权争议矛头指向了我国的煤、气矿业权分置制度。在我国，煤炭和煤层气在立法上被视为两种独立的矿产资源，而矿业权的取得遵循“申请在先”以及“探矿权排他性”原则，因此同一矿区的煤、气矿业权分属于不同矿业权人是完全可能的。当前的矿业权划分制度违背了煤层气与煤炭的伴生属性，是造成煤、气矿业权分属于不同主体的状况的主要原因。

为使我国煤层气产业进入公平、合理、有序的竞争发展局面以及真正健康、可持续发展，建议国务院有关部门尽快研究修改、制订有关法律法规。建议修订《中华人民共和国矿产资源法》及其配套法规，厘清伴生矿种的勘探权、开发权；制订专门的《中华人民共和国对外合作开采煤层气资源条例》，其内容应主要包括：明确对外合作开采煤层气资源审批程序、煤层气销售权、产品分成合同及其他形式合同的规范管理等；制订《煤炭与煤层气矿业权管理条例》，建议包括煤炭与煤层气矿业权重叠的处理规定、两种矿业权设立的时间次序等；制订《煤层气减排管理办法》，包括减排指标、减排奖励、超标排放的惩罚等；完善煤层气勘察、抽采、生产、输送、利用的相关法律法规。

（作者单位为国务院发展研究中心）

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